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土地，不只是开发商的痛

房地产界从来都不平静，"泡沫"之争此消彼长，房价问题见仁见智，工薪阶层声声抱怨，而开发商，从来就是被批判的对象。
当我们静下心来，掠去浮沫，剪去枝蔓，我们会发现，所有的问题如果刨根究底，恐怕只能归结到房地产的一级市场--土地上。
为什么土地开发利用总体规划执行不力？为什么土地使用效率不高？为什么圈地运动难以抑制？为什么局部供给失控？为什么由政府追加投入形成的级差地租而政府无法调控？被"孵地""圈地者"不劳而获？
本刊记者就以上问题专访了上海市房产经济学会副会长印堃华教授。印教授多年从事房地产研究，许多真知灼见值得方方面面关注。
当整个社会都已进入全面建设小康的新阶段时，作为重要经济支柱产业的房地产业，是否该认真的反思一下这些"为什么"，是否应该把土地问题提上重要议事日程，下大力气从根子上正本清源？
完善土地一级市场，时不我待。

记：印先生，我想先就老百姓关心的房价问题谈起。土地不可再生的特性决定了土地的稀缺性，也因此使得房价逐年都呈上升趋势，房价有没有可能回落？
印：土地与其它商品不一样，土地的价格取决于它的使用价值。所谓使用价值，是指对土地进行投资，以得到的效益来决定它的价格。随着我国城市化进程的加快，经济的持续增长，土地的稀缺性越来越严重，所以土地价格不断上升的趋势是不可避免的。只有在特殊情况下有可能下降，一是战争，二是大的社会动荡，这两种可能目前在中国都不存在。土地价格上涨是客观规律，上涨的因素很多，人口增加，需求拉动，追加投资对它的影响等等。城市不断增加新的建筑物，不断有新的功能，对土地的投资有新的特点，一次投资就是一次效应，可以把周边的影响带动起来，这样就有了渗透效益，增加土地的使用价值。所以，现在想到中心城区再想买到便宜的地价买便宜房子是不可能的。
不仅中心城区如此，按照上海市城市发展计划，中心城区会有副中心配合，以前的理论认为中心城区最好搞商业、经济、金融，越密越好。现在不是这样，否则会造成城市空心化，因此中心城区要组团式发展，有居民，有服务功能，还可以搞一些都市工业。现在上海中心城市人口密度不能再高，已经影响了地下水，高楼风产生了热岛效应，生态环境不好，废气不容易散发，上海人口每平方公里两万人左右，还应该下降，适当疏散到副中心，形成多级的城市群体。以上海来说九镇的建设会有大的发展，所以郊区的土地价格也会随着上涨，这是个不争的事实。土地价格决定商品房价格，只要城市还在发展，房价持续上涨是不可逆转的。
记：所以房价上涨、结构失衡、供需矛盾等等，最后的根本应该是土地问题，虽然土地价格上涨是客观规律，但土地一级市场发展正常吗？
印：这个问题是多年来政府以及方方面面一直在探讨研究解决的重大问题。我们土地一级市场是有许多弊病的，应该说，多年来政府以及相关部门、行业为完善一级市场作了很大努力，但仍然存在很大差距。
记：最大的问题是什么？
印："房地不分"，我认为这是当前全国都存在的最大问题。"房地合一，房地不分"即开发商在取得土地使用权之后，自行组织把生地或毛地转化为熟地，再进行开发。在这种模式下，弊端很多。第一，造成房地产开发的周期延长和成本增加。一般项目从立项到开工的前期就需要费时一年甚至更长的时间，容易使开发项目错失市场时机。而且由于要自行分散进行"三通一平"，又不可避免地增加土地开发成本和配套的成本，且在各项审批过程中，容易造就各种"寻租"活动的空间。不仅如此，往往发展商出钱不少，但多数为中间环节（动拆迁单位、乡镇政府等）拿走，被动迁居民和被征地农民拿到的很少；第二，容易冲击规划。在房地开发合一情况下，政府招商项目通常会"主随客便"，规划弹性很大。规划不能有效起到引导作用，反而成了配角。同时，这种开发是项目制开发，不是整体开发。各个地块分开进行，没有统一标准，各区县的政策不一，扯皮事情多；第三，容易造就"拔葱式开发"。在土地分散开发的情况下，开发商都倾向于开发"好地段、低风险"的地块，其结果是市区土地出现了"拔葱"式开发的态势。即好地段大家都抢，而边角地段、动拆迁成本高的地段成为无人肯要的"硬骨头"。"拔葱式"开发显然不利于城市区域规划、街坊整体改造规划的推行，也使得地块配套成本高昂，难以按照整块区域"先地下、后地上"的原则进行整理。
开发商为什么囤积那么多地，有的发展商储备了8年的土地，这样的储地方式就有问题了。房地产商储地对政府是不利的。发展商买地先付40%，然后把权益锁定，到开发时再补其他款项。但在这几年里，土地增值快，原来不值钱的地随着轨道交通的发展，比如上海松江等地方，房改只有几年，但土地的前后价格截然不同。土地一级市场是政府投入的，但地租不同造成的土地级差政府却无法控制。现在的现象是什么？是圈地、孵地、炒地。第一是圈地，先出5%、10%把地圈下来。第二是囤地，把土地孵起来，我先不开发，等它增值。第三就是炒地，我自己不建设，机会合适的时候我就把土地转让，转让出去钱就来了。我有个熟人，三年前买了一块地25万，三年后转让是55万，三年就翻了两番，比盖房子赚的还多。现在有一个笑话，不开发的比搞开发的发展商赚的还要多，开发商还要承担风险，这很不正常。
记：如何解决这个问题呢？
印：最好的办法是房地分家，"大地产，小房产"。理顺地产市场与房产市场的关系是规范地产发展的前提。从发达国家的经验来看，"大地产，小房产"是房地产市场的主流趋势。一般来讲，发达国家的房地产开发都是房地分离的，基本都是由地产商先经过土地整理，房产开发商直接在熟地上进行开发。
为了促进城市土地有计划、有部署、有规模开发，应采取房地分离，供给市场大致可以分为两个层次，一级市场由政府垄断，这有利于保证土地合理利用和符合长期总体规划的要求，且有利于土地出让收益的大部分能够回到社会利益的总代表--政府手中，政府再将收益通过公共支出用之于民。土地二级市场就是出让土地初始供给之后的土地交易市场，它由市场主体自由参与，除了按规定逾期未开发土地被政府强制收回外，按一般规章从事合法交易、依法纳税即可。这样以后我认为土地市场就正规了，今后要搞发展就应这样房地分开。发展商地拿到了以后就要按自己计划做方案、设计方案，规划好了就可以开工了。水电煤气都给你接到工地，接到基地口了。你发展商跑前期、跑地、跑规划的时间都节省了。以前人家跑这些需要一年多，为什么你只要三十几天呢？就是因为房地分离了，不是合一的了。解决问题就更实际了。我认为以后就要统一这种模式。发展商要土地储备，可以的，但你必须先把钱付给我，不是只付订金，这个是不一样的。前面的地已经投进去了，后面增值产生的超高利润开发商也负担不起，时间成本乘以机会成本，我认为这样搞可能会好一点。
"房地分离"要求政府一是管理目标明确，政府管制和市场活动间界限分明，整个市场能够"活而不乱，管而不死"；二是政府既要能分享土地增值收益，又"不与民争利"。
"活而不乱，管而不死"的思想可以具体表现为地产市场"管制有道、流通有序、利益分享、发展持续"。"管制有道"是指政府对土地一级市场供给实行垄断控制，而对土地二级市场的流通和开发商就不再通过直接管制的办法，只是通过规定交易规则、城市规划和建设的强制性技术指标来实施间接调控。"流通有序"就是土地一级到二级市场的流转渠道分明、规则清晰，二级市场内部的流转则彻底放开、转让登记和照章纳税，使之"活而不乱"、有章可循。"利益分享"则意味着土地的级差利益在不同主体之间进行合理分配。"发展持续"则要求政府对土地的开发利用有一个总体规划，落实到代表政府进行土地储备的实体上，就必须做到"整理一批、出让一批、储备一批"。
"不与民争利"是另一个重要的指导思想。政府用纳税人的钱（财政的来源）来建设、改造城市，是土地级差收益的主要源泉，因而有权利代表社会获得大部分级差收益，这也有助于市政投入的良性循环。地产商和房产开发商对土地的追加投入也会形成级差地租二，因而也可根据各自运作的能力和贡献参与分享一部分土地增值收益。同时，如果我们承认原居民的居住权利，那么对其房产的动拆迁补偿也应体现所占土地本身的级差收益。集体土地所有权属于农民，要尊重农民的权利，逐步以征购代替征用。任何试图由政府拿走全部土地级差收益的做法都不利于调动土地开发的积极性，不利于搞活整个房地产市场。
记：您刚才提到"不与民争利"，我觉得这是正确处理政府与老百姓利益的原则。我们国家土地有两种所有制形式，一是国家所有，二是集体所有，集体所有的农村土地，是农民世世代代赖以生存的依靠。当然，随着中国城市化进程的加快，许多农村人要变成城市人，农民一直拥有的土地也跟着发生变化，有什么更好的办法使农民在失去土地后又能看到更好的希望呢？
印：涉及到农民征地我们认为，要学习世界上先进国家的经验，包括有些地区的经验，比方说台湾的土地改革是成功的，台湾公路建设，对农民不是征用而是征购，我们认为应该用这个办法，就是说大体上按市场价，征购他的土地而不是征用，这是国家建设的需要，现钱不够怎么办，发行土地债券，像台湾一样，5年或者10年后可以兑现，或者分期兑现，有利息，那么你也可以把这个钱上市流通，你现在要现钱，上市流通。不要现钱的可以留着，像台湾一样，用于农业的再生产投资，做为投资，还有子女教育投资，台湾的中产阶级很大部分是农民，我们现在的征用土地，是一种步骤，一定要热起来，而且要按照大体上的市场价格，征购了以后，农民可以变成市民，而且钱也拿到了，可以投资，也可以开小店，也可以做其他，旅馆，商店，饭店都可以，也不需要我们再劳动力安置，国有企业安置呀之类，国有企业本身人员多得很，没必要，市场来解决他们的就业问题，子女要得到教育。这样的话，全市这么搞，土地的发展就厉害了。
现在最大的问题是征地给的钱农民拿不到，大部分还是给乡镇政府拿走了，集体所有制在某种程度上，某些地方已经成了乡官村长所有制，我们的发展商花了六十万一亩，农民呢，应该是七分地，六七四十二万的，四十二万他哪里拿得到那么多，他拿到五万块钱，走了。其它钱属于村级组织的，村级组织的钱到哪里去了，现在有的村长一年的收益十几、几十万，村长现在都可以开高级轿车，有的乡长、乡委书记、镇长都不得了，不少富翁啊。
这样的状况，农民怎么不伤心？所以要解决农民问题，解决集体土地问题，政府还得下大力气惩治腐败。
记：惩治腐败是政府一项长期的举措，腐败要等到出现了再来惩治是被动的，关键问题是有没有更完善的政策制度来规范市场行为，比如说开发商拿地？
印：上海出让土地实行招投标，各个区都拿出一点地来，不影响大局。问题是有很多地不在招投标上解决，要解决这个问题是现有的在发展商手中的地要怎么解决，一级市场控制好，二级市场彻底放开。关于不规范情况下的地怎么办，我认为：
第一，预付了部分钱的，不开发，我们就收回，利息本钱还给你。比如付了15%的，我们把本钱还给你，按企业存款利息，把利息还给你。
第二，你不肯被收回，说准备要开发，可以，你把地价按新的标准重新买，我认为开发符合规划要求的补齐地价，比方原来10万一亩，还在要50万一亩，那就把其它的款补齐。有些说拿不出那么多，那么拿一部分来折款。
第三，以前已经全部付清地价，没开发的。看项目符合需要吗，符合的就要开发，不开发的就收地。
法院对新的投资者实行司法保护制度，也就是通过拍卖招标重新办理登记，重新划分，与新的公司不搭架。
所有的债权人在一起讨论如何分配，法院按照规定，哪个手续在前，哪个在后，不能老是拖下去。
第四，很快可以开发的，暂时不开，可能还要1年时间，那么我可以收你限制土地费，不是收税，收税有税法，市政府收限制土地费，如果不如期开发再收你费，逼使你转让，这些限制下来了，认真算算，应该要付多少土地使用费，限制土地费的依据是这几年你土地没用，你拿的是按原来的地价，这几年土地增值，增值部分要收回一部分，一部分你要了，一部分我要，这是有理论依据的，我不是全部收回，我收回一部分，你还是很合算的，就是你要付这个钱，付不起，对不起，我就要收回。
原商住楼我批你大的容积率，不可能，我也不需要你搞商住楼，那么对不起把土地还给我，有可能的其他地方，如招投标以后钱算一下，欠多少钱，你补多少钱。
规划是龙头，规划定了，然后土地计划是第二个龙头，规划通过了，水流到这里，这个土地计划再通过，那么开多少时间流多少水。
接下来，限制土地要解决，改性的土地要解决，比方改性，你认为改性后仍可以做的，按照改性后的测算，应该退的适当退给你，容积率降低，原来收的钱退回一些，或者开发费里少收一些，就是说，折旧抵充。
现在土地供给的方式应该有三种：一、拍卖，小块土地要搞拍卖；二、招标，大块土地要搞投标；三、有的地方可以常年展示，有些地方不一定非要搞拍卖，比如地价很高的地，拍卖是不会成功的。招投标也不会成功，算不下来我不会给他继续，我就放在那儿，将来谁认为可以开谁就拿钱来，2400万，我价格还可以调整嘛，常年展示会是挂牌的。工业用地我可以挂牌。三种方式都可以用，有随机性供给，有常年性供给。
记：上海市2002年成立了地产集团，很显然这是政府为了更进一步规范完善土地一级市场的一着棋，但同时也有人担心，地产集团会不会陷入政策性目标与企业目标自相矛盾的窘地？
印：地产集团主要职能是什么？国家国土资源局要求你要一级市场把握牢，把土地储备好，建立规范的土地资源管理机制，土地的供给方式要公开、透明化等，不能够暗箱操作，不能够协议。把地产集团中房产这部分转制成多元化的模式。把国有土地资产全收回，收回后待开发，我认为这样还是蛮好的。其他的我认为问题都不会太大。关键是，将来企业的目标与政府的目标会发生一些碰撞，这都是不可避免的。如果说，企业的目标、政府的行为等都在你这里，就难免会发生不公平的现象。
2002年11月18日，上海地产集团挂牌成立。然而从它的主要职能可以看出，上海地产集团并不是一个单纯的"地产开发公司"，下属许多国有房地产公司为了实现国有资产的保值增值，必然要参与营利性房地产开发业务。可以预料的是，地产集团将来也肯定会面临"裁判员"和"运动员"身份合一、政策性目标与企业目标相矛盾的困境，很难不利用独到优势"与民争利"。
因此，建议将上海市土地发展中心从地产集团中独立出来，升格为领导和管理全市一级市场土地供给的枢纽和土地储备的蓄水池，并承担"建立政府主导型土地储备供应机制，通过市场运作进行土地开发，确保政府收益"的职能。而上海市地产集团可以作为国有独资的地产商，在房地产开发上与外资和民营企业进行公平竞争，以实现国有资产的保值增值。
土地发展中心接受政府授权，由其组织对城市土地进行开发、储备和经营。在城市规划的指导下，贯彻政府的社会经济发展战略意图，构建一个地产开发平台。由它组织完成土地整理、七通一平后，对土地或拍卖、招标或储备，实现"规划一批、开发一批、储备一批"，将城市土地的出让纳入一个既有计划调控，又有市场运作的轨道上来。从而实现将房产开发和地产开发逐步剥离，进而构建一个以"房地分离、大地产小房产"的特色，进行集约化开发，成熟的、完善的房地产市场体系。
土地发展中心可以通过规划大片土地整体开发和整块出让来控制拔葱式开发，并以市场化手段来完成土地开发和实现土地出让。为了保证不偏离政策性职能目标，应将其置于专业委员会和公众的监督之下，以杜绝用少量定金就可以"圈地"、"孵地"、"炒地"坐享土地级差收益的行为。同时，中心对于一些开发成本高昂，风险很大的"市场失灵"地块，也可代表政府来进行"政策性"开发。
土地发展中心的主要使命就是土地开发，但它只要承担立项、审批、招标、发包、验收等职能，而具体的开发义务主要利用市场机制，借助地产商来参与开发。应尽可能创造条件让国有地产集团与外资和民营的地产商公平竞争。
具体操作上，土地发展中心首先依据市主管部门制定的城市总体规划和土地供给计划，制定土地开发、整理和储备的年度计划。选择待开发地块，制定土地开发的经济技术标准，分批推出土地开发合作权的拍卖和招标，然后由各地产商来竞拍与竞标。土地完成开发之后，由土发中心收回熟地，并按合同给予补偿。
在土地开发资金不足的情况下，可在合同规定由开发商垫资，完成开发后由土发中心用货币补偿或用一定面积的熟地来折价补偿。在土地储备资金不足的情况下，可以学习台湾的经验，对农民土地的征购补偿实行"债券+现金"的组合方案，债券的利率可略高于一般的企业债券，并能上市流通。
记：谁来监督土地发展中心的行为呢？
印：考虑到土发中心在地产开发过程中，涉及很多利益环节，为了保证其公平、高效、公正地运作，必须要求其开发土地的流程透明化、市场化。同时要成立体现公共利益的土地委员会进行外部监督。
该委员会可直接隶属于市人大常委会，由其代表全体市民的利益，对土地发展中心的工作绩效进行评价，对开发计划进行评估，该委员会有权要求罢免、更换土地发展中心董事长、总经理。而且通过独立专业委员会的监督考核而不是单纯的行政任免，才能更有效地发挥监督作用。当然为了防止土地委员会变成"橡皮图章"，一是在人选的时候不能简单地采用行政任命的方法。土地委员会的人员构成采用"三三制"，三分之一为政府主管部门代表、三分之一为民意代表（人大和政协）、三分之一为相关领域的专家学者，要尽可能地选择一些独立、客观、公正观察问题而又敢于直言的专业人士和社会贤达担任，要真正起到监督作用；二是对专业委员会的委员也要实行一定形式的奖惩考核制，使其"权责对等"。这种专业委员会形式的运作效率已有很多成功的案例，如汇丰银行的董事会就是一个专业委员会，其董事会成员没有一人持有汇丰股份，但在一定的制度安排下，汇丰董事会的运作效率举世公认，汇丰银行也逐步发展成为全球最佳银行之列。
为了保证土发中心不偏离政策性目标，必须禁止土发中心直接或间接从事任何营利性房产开发业务。上海市有很多带有政策目标的国有公司通常都采用"接受任务，同时索取一定的盈利特权来弥补政策性亏损"的模式，这是在资本金或业务资金不足情况下的一种不得已的办法，但它显然不利于"裁判员"和"运动员"身份的适当分离。当前，外资和民间资本都有很大的可利用空间，只要赋予一个灵活的机制，借助市场的力量，资金融通不难解决。否则，纯粹以盈利为目标的"囤积"土地与"圈地运动"无甚区别，且因其掌握大量土地，更易于抬高地价，危害更甚。当然，土发中心也要有一定的激励机制，这可以学习澳大利亚土地署的经验，采用"事业编制、企业化运作"，在完成政策性目标的同时，要留有一定的基金，用于滚动开发和职工奖励。
政府其他权都可以放，但两个权不能放：一个是规划权，另一个是土地出让权。这两个权一放就会有大问题。但由于历史原因，规划权不放，各个区就无法具体实施。在实际操作中，有些设计部门的规划在人大通不过，这也会造成一定的问题。所以，我认为规划权应该分开。规划好象是设计部门的事情，而不是政府的事情。规划管理局只是一个执法部门而不是立法部门，规划完了，你要看它是否合法，按照人大通过的整体规划和各个区域的详细规划你来执行。市和区的规划也应该分开。市里只拿总体的规划，也就是拿立法，具体的放到各个区里去。区里也可以按照区域分中心进行详细规划，全市有那么几个分中心，问题基本上就解决了。还有就是区域与区域的问题，人不是哪一个区里的而是市里的，整个市我分成几个区域，按照区域来规划。