传闻“分割”江苏

有关南京直辖的传闻，从去年一直持续至今。这个本来有些八卦的消息，由于一些有机构背景或地域身份的研究者推波助澜，在政界和学界也沸扬一时。

梳理相关传闻，内容大致如下：南京升格为直辖市，安徽的马鞍山和滁州两市并入南京（江宁改区已经实现了南京与马鞍山的区区对接，江浦、六合的并区实现了南京与滁州的对接）；无锡、苏州或者扬州成为江苏省的新省会，但已经受到县级市行政级别束缚的昆山划归上海市，成为昆山区；苏北与皖北、鲁西南等淮海地区重组为淮海省或徐淮省，省会徐州，并成为国家重点扶持的农业大省。

持如上观点的人士认为，他们的分析得到了负责区划调整战略的民政部的呼应。他们引述民政部区划与地名司司长戴均良在6月24日公开发表的言论指出，具体的行政区划建制单元不可避免地会有所调整、有所变更，这是政治经济形势发展变化的必然要求——特别是立国之初或是社会重大转型时期，一般都会较多地调整变更行政区划。

戴均良说，一个国家、一个朝代的行政区划设置模式归根到底取决于当时的历史条件——包括当时的地域范围、自然地理状况、生产力水平、交通通讯能力、民族分布、政治制度等等——如果这些条件发生了重大变化，行政区划设置模式也应该相应地有所调整，否则就会制约经济社会的发展。他认为，我国目前已进入经济社会大转型时期，客观形势已经发生并将进一步发生重大变化，正因为如此，近一段时间以来，地方要求调整行政区划的事项越来越多，要求改革行政区划体制的呼声日益强烈。

的确，随着经济体制改革的深入、生产力水平的提高和交通通讯条件的改善，我国现行行政区划对经济社会发展的不利影响因素越来越明显，改革的要求越来越迫切。据悉，国务院领导同志曾经指示民政部，“对行政区划这个大问题，民政部要从战略上去考虑，要高度重视这一工作”。民政部有关部门一边积极“研究探索”，一边在自己的官方网站上公布相关成果。

凡此种种，给那些有着强烈地域浪漫主义色彩的人士留出了相当的想象空间。

但是，对于南京直辖以及江苏行政区划分割的传闻，江苏省政府办公厅和南京市政府办公厅的官员都给予了斩钉截铁的否认。

一位官员指出，作为中央管理地方的重要手段，行政区划并不是一个单一的区域面积问题，也不是一个单一的行政体制或经济体制问题，而是与国体和政体密切相关的系统工程，如此事关重大，国家显然不会轻举妄动。

区划变更理应拒绝随意与狂热，像过去那种由乡镇体制到人民公社体制再由人民公社体制回到乡镇体制的反复，必然贻害深远。诚如戴均良所言，行政区划调整变更对一个省、一个市、一个县的政治经济体制和利益关系影响极大，牵涉面很广，大的调整影响几百万人、上千万人的利益，小的调整影响几万人、几十万人的利益，每一件区划调整事项都要瞻前顾后、总体考虑、慎之又慎，重大问题应进行专题论证，并要形成专题论证报告。

 

传闻凸显发展矛盾

作为江苏本省最著名的宏观经济学者之一，江苏省社科院研究员沈立人对南京直辖传闻也是耳熟能详。这位参与过江苏以及南京诸多重大规划研究的老人认为，这样大的变更断无可能。

但是沈立人同时认为，在南京直辖传闻的背后，实际上隐匿着整个江苏省区域经济发展中的许多难以消弭的矛盾。他说，江苏的区域发展的确不是一个完整的版块，其南北差距比整个国家的东西差距还要突出。尽管长江大桥不断修建，但南京、苏南（苏锡常）、苏北、苏中等地区相互之间依然存在着一条行政区划体制天堑，导致基础设施资源的整合与产业结构的协调差强人意，南北差距有进一步加大的趋势。

如果从这个角度分析，南京直辖以及江苏行政区划分割倒并非完全是空穴来风。因为这些传闻也是以江苏省域发展中的基本矛盾为切入点，传闻中的分割方式多少暗合着这些年来江苏省域发展战略规划的变化轨迹。

1980年代中期，江苏省计委对全省经济区域使用“四分法”，即苏锡常金三角、宁镇扬银三角、通泰盐铜三角、徐淮连铁三角。后来，或许是为了更为简洁，四个版块被调整为三个版块，即苏南（苏锡常镇宁）、苏中（通泰扬）、苏北（徐淮连盐宿），这三大版块的人均ＧＤＰ是4：2：1，头重腰细脚轻，极不均衡。这样的简单三分法也很容易诱发富者愈富、穷者仍穷的“马太效应”，始终是“封疆大吏”们的一块心病。

及至世纪之交，在城市化浪潮的裹胁之下，江苏省又推出了南京、徐州、苏锡常三大都市圈规划，并提出以苏南带动苏北，协调发展。

苏锡常本来就是上海都市圈的天然组成部分，无论如何规划都要接受上海的辐射，与上海的区域经济一体化不可避免。但是这样的意愿在行政壁垒面前屡遭打击，江苏难免要自出机杼。

比如，在谈到最近上海出台的具有明显阻挡资本西进江苏的“173工程”时——即在上海境内组建一个总面积为173平方公里的“降低商务成本试点区”，上海官员中还有“173，赶昆山”之说——昆山市计委主任王文元非常气愤：“我们一直把上海当老大哥，我们所有的规划都是围绕服务上海、配套上海进行的，没有想到现在老大哥把小兄弟一脚蹬开了。”——现在，被王文元自嘲为“一仆两主”的昆山颇有些左右为难。

徐州则是苏鲁豫皖边区的中心城市、交通枢纽，一直扮演着“淮海王”的角色。江苏省政府对徐州都市圈的期望是，承东启西，南引北联，充分发挥苏北地区后发优势，成为苏北地区首要的增长极和实施全省区域共同发展战略的重要区域。这座城市也从来都没有想过承接别人的辐射，它一直在冥思苦想着如何跨省辐射别人，想成为周边地区的偶像，但是终究心有余而力不足——市场搞不过山东临沂，蔬菜搞不过山东寿光，工业遭遇了失业，偶像遭遇了黄昏。

沈立人说，他现在最怕苏北的人过来找他搞“如何工业化”的策划。其实，苏北许多地方官员心目中的工业化就是上大项目——比如上马电厂和水泥厂——他们对本地区的远景规划往往心中没数，也不想有数，他们不相信苏南真得能够带动苏北。这些欠发达地方的政府动机简单而实惠，他们没有更多的优惠政策与制度创新特权，他们能做的就是要上项目，就是让企业创造更多的生产性利润，从而扩大地方政府的收益分享额度。

而“南京都市圈”的规划范围则包括：江苏的南京、镇江、扬州；安徽的马鞍山、滁州、芜湖的全部以及淮安南部和巢湖的部分地区。去年，当时的南京市长、现在的南京市委书记罗志军告诉我们，这已不是行政区划意义上的城市概念，而是一个被发达的交通网络紧密联系起来的城市群落，其实质是以南京为中心形成一个经济区域带，在这个区域带里，大家共同发展，共同做强做大，即以一个城市为龙头来带动一大批城市及周围农村的发展。

“南京都市圈”的真正目的，就是将南京变成与上海遥相呼应的长江三角洲的另一极。规划一出，安徽的马鞍山、滁州、芜湖等地响应积极。尽管这已成为安徽之痛，但改变不了南京新百和中央商场的班车天天从马鞍山和滁州等地拉走大批消费者的现实。这些城市甚至有意依托南京作为各商业银行、央行大区分行所在地的优势，建立统一、顺畅的都市圈清算和结算体系，实现资金在都市圈范围内更有效的配置。

于是一些研究者认为，无论从哪个方面看，江苏的行政区划格局都不尽合理——南京是江苏西南、安徽东南过渡地带的省际中心城市，宜直辖而不适合作省会，“南京都市圈”便是一个直辖的最佳模本；以徐州为中心的苏鲁豫皖接壤地区则是呼声很高的独立建省单元，现在仅仅依靠一个松散的淮海经济协作区维系，效能低下——这样的格局使得中国国土肋部本应有的两个重要辐射源未能获得释放，理应调整。

 

江苏发展战略转向

但是，进入2003年，“三大都市圈”规划的际遇有些戏剧性的变化。继2002年初苏锡常都市圈规划率先启动之后，2003年1月，江苏省政府又正式批准南京、徐州两大都市圈规划。仅仅数月之后，“三大都市圈”之说似乎突然销声匿迹，就像它开始得那样突然。——现在，在省市官方的各种会议上，各级领导都不再提及都市圈概念，而是代之以“沿江开发大战略”。

其实早有人指出，“三大都市圈”一个在东南角、一个在西南角、另一个在西北角，而辽阔的江苏沿海及腹部似乎都成了遗忘之角。而且，“三大都市圈” 都制定了各自的区域空间管治原则和范围，以苏南带动苏中、苏北的想法也变得有些不着边际。

而“沿江开发”的目标是要把江苏400公里的长江两岸建设成具有强大竞争力的国际制造业聚集带，带动江南、江北共同发展。预计到2010年，沿江地区ＧＤＰ达到12800亿元以上，超过2002年江苏全省经济总量，人均ＧＤＰ在5万元左右，均在2000年基础上增长2倍。此外，对产业结构及空间布局等也提出了具体要求。

6月28日，江苏省委书记李源潮、省长梁保华与南京、镇江、常州、扬州、泰州、南通、无锡、苏州等沿江八市的书记、市长云集泰州，会商沿江开发。席间众大员为未来8年间的两万亿巨资投入而群情高昂，最后的定调是——沿江开发战略是江苏继1980年代推动乡镇企业异军突起、1990年代大力发展外向型经济之后的又一大战略举措，标志着江苏经济社会发展已经进入一个新阶段。

在这里，沿江开发被赋予了里程碑式的地位。这样的规划无疑将使江苏与上海的合作从沪宁沿线为主变为“沿线”与“沿江”合力支撑，从而提升江苏在长三角的地位与作用。

但苏北则感到了一丝冷落——有关人士指出，沿江开发作为全省重大战略部署，理论上可以更直接、有效地辐射带动苏中与苏北地区的发展，但实际上长江距徐州300多公里，沿江开发对于苏北而言是远水不解近渴，徐淮连盐宿一带仍然是相对独立的经济区，如果没有国家和省级政府的政策倾斜和财政补贴，与其它东部沿海地区相比，恐怕要永远望其项背了。

而昆山市计委主任王文元还在为上海的“173工程”而郁闷——他认为上海的规划缺乏国际化大都市的胸襟，“我做乡镇书记的时候也不会这样小家子气”。归根结底，还是行政区划壁垒使然。

所以，仍然有许多人士在呼吁对江苏进行大幅度行政区划调整，从而促进南京周边地区、苏锡常地区、淮海地区进行最佳资源整合，提高区域经济发展效率。他们认为，通过行政区划制度的变迁使各地方利益集团之间重新签约，对资源和利益进行重新分配，这是根本性的体制创新思路，有利于改善中国的社会利益结构。

但民政部区划与地名司司长戴均良不赞成过于依赖通过行政区划调整来解决跨行政区的经济建设中出现的问题。他认为，调整行政区划是在现行行政体制下解决跨行政区经济社会建设矛盾的一种不得已而为之的办法，但不是惟一办法，更不是全部办法——更重要的是要转变政府管理职能，改进行政管理和公共服务的机制和方式，更多地运用经济手段和协商机制来调节矛盾，统筹发展。

“这几乎是不可能。”——尽管一直主张跨区域合作，但江苏省社科院研究员沈立人还是这样说——因为在当前，无论“三大都市圈”规划还是沿江开发战略，社会资源都是以政府权力配置为主，而不是以市场配置为主。

分税体制已经使地方政府变成了追求利益最大化的经济体，它们以预先确定的比例与中央政府分享剩余索取权，并因此获得独立的经济利益。在这种利益驱动之下，地方政府在资源配置中必然扮演毫不利人、专门利己的角色。如何在本地的当前需求和为保证区域振兴所需要的长期投入——它的时间往往超过官员的任期——之间达到平衡，是地方官员面对跨区域问题时的一大难题。

很显然，这是一个综合改革问题。市场经济已经使地方政府越来越意识到自己是作为一个集团而存在，意识到自己在与其它集团关系中的利益和要求，应该自然产生集团认同意识、内聚性和组织性，从而自发走向区域联合。——但是现在，我们尚缺乏经济与政治相配套的的完整运作机制。

《经济观察报》